摘要：全国各城市通过有效实施工程减排、结构减排和监管减排，减排工作获得重大突破，2007年全国主要污染物排放首次出现双下降。2008年全国化学需氧量和二氧化硫排放总量比2007年分别下降4.42％和5.95%。全国城市环境质量总体呈好转趋势，生态环境总体稳定。大气污染与水污染控制是当前重点工作，但城市垃圾污染控制不容忽视。2009年，随着国家环境经济政策的落实，城市环境基础设施建设力度加大，城市环境质量将持续好转。
关键词：城市环境 可持续发展 污染减排 垃圾问题
一城市环境质量状况
经过30年的不断努力，中国城市环境质量状况虽然还不尽如人意，但已开始逐渐向好的方向转变。理论上，城市生态环境修复是一个漫长的过程，城市环境状况的转变需要几年甚至是几十年的时间，因此，只有不断地、持续地和有效地推动城市环境保护综合整治工作，才能实现城市“水清、天蓝”的美好理想。
2007年，全国环境质量总体呈好转趋势，但形势不容乐观。地表水污染形势依然严峻，七大水系总体为中度污染，近岸海域总体为轻度污染。城市空气质量总体良好，但部分城市污染仍较重，酸雨分布区域保持稳定。全国城市声环境质量总体较好。环境电磁辐射水平总体较好。绝大多数核设施、铀矿冶、核燃料后处理设施，以及核燃料生产加工企业未对周围环境造成可监测到的污染。大部分电磁辐射设施设备周围电磁辐射水平达到了国家标准。局部辐射环境污染存在隐患。生态环境总体稳定。
（一）城市空气质量持续改善
全国城市的空气质量呈持续改善的态势。城市空气中颗粒物、二氧化硫平均浓度均有所降低，部分污染物的排放增长趋势得到初步遏制。从不同规模城市来看，一些空气污染较严重的大城市，由于大规模调整能源结构，综合整治环境，空气质量有所改善；而一些空气质量较好的中小城市，由于经济增长过快、污染物排放有所增加，环保措施未跟上，空气质量则有所降低。在被监测的城市中，达标
城市空气质量达到国家二级标准，即为“达标”。根据中国公布实施的《环境空气质量标准》（GB3095-1996），城市空气质量达到二级标准水平，空气质量被认为是安全的、可接受的，对人体健康基本无不良影响。
城市比例由2000年的36.5%提高到2007年的60.5%，劣于三级标准的城市比例由33.1%下降到3.4%，
水位不断下降问题引起了重视，为此采取了一系列的措施。2007年，全国148个浅层地下水水位监测城市和地区中，有25个城市地下水水位有所回升，占17%，比上年增加近11%；地下水水位下降地区比例高达30%，基本与去年持平，主要分布在华北、东北和西北地区。2007年城市深层地下水位的总体状况与2006年水平相近，见表4。
4?地下水水质总体相对稳定
2007年，据对189座城市的地下水水质监测资料分析，监测区主要监测点的地下水水质以良好、较差为主，深层地下水水质略优于浅层地下水，开采程度低的地区水质优于开采程度高的地区。总体来看，全国地下水的水质状况较上年同期变化不大，水质呈下降态势的地区主要分布在华北、东北和西北地区，水质呈好转态势的地区仅零星分布。
2007年，在开展浅层地下水水质监测的159座城市中，与2006年同期相比，主要监测点地下水水质呈下降态势的城市有16个，主要分布在东北、西北、华北等地区；水质基本稳定的城市有137个，全国各地均有分布；水质呈好转态势的城市有6个，零星分布在西北、华东等地区。在开展深层地下水水质监测的76个城市中，与上年同期相比，主要监测点地下水水质呈下降态势的城市有4个，主要分布在东北、西北等地区；水质基本稳定的城市有68个，全国各地均有分布；水质呈好转态势的城市有4个，零星分布在华北、华东地区。
（三）城市声环境质量明显改善
城市区域声环境质量和城市交通声环境质量得到明显改善。
2000年，中国城市区域声环境质量达到较好的比例为11.4%，而到2007年这一比例已经提高到72%，2000年声污染较重的城市比例占6.2%，2007年这些城市已经出现较重的声污染情况，见表5。
在党中央、国务院的正确领导下，各地区、各城市深入贯彻落实科学发展观，把污染减排作为首要任务，采取综合措施，推进污染治理，污染减排工作取得突破性进展，化学需氧量和二氧化硫排放量实现双下降，环保工作取得积极进展。
（一）污染物总量减排目标及实施情况
1?“十一五”主要污染物减排目标
《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出：“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。“十一五”污染减排的两项约束性指标为，到2010年，化学需氧量和二氧化硫排放量分别比2005年下降10%，即全国化学需氧量由2005年的1414.2万吨减少到1272.8万吨，二氧化硫排放量由2549.4万吨减少到2294.4万吨。
2? 2007年主要污染物削减目标及进展
2007年污染减排工作目标主要有：实现设市城市新增污水处理能力1200万吨/日，再生水利用能力100万吨/日，形成化学需氧量减排能力60万吨/年；现有燃煤电厂投运脱硫设施3500万千瓦，形成二氧化硫减排能力123万吨/年；实现节能3150万吨标准煤，减排二氧化硫40万吨；加大造纸、酒精、味精、柠檬酸等行业落后生产能力淘汰力度，实现减排化学需氧量62万吨。
2007年，全国有1?2亿千瓦燃煤脱硫机组建成投产，脱硫机组的装机容量达到2?66亿千瓦，装备脱硫设施的火电机组占全部火电机组的比例，由2006年的32%提高到2007年的48%。2007年，新增城市污水处理能力1300万吨/日，全国城镇污水处理率由2006年的57%提高到2007年的60%。全国化学需氧量排放量1381?8万吨，比2006年下降3.2%；二氧化硫排放量2468.1万吨，比2006年下降4.7%。与2006年相比，首次实现双下降。
全国各城市均积极主动落实污染减排措施，以实现减排目标，但也有个别城市存在一定问题。例如，由于江西省鹰潭市、海南省三亚市、广西壮族自治区河池市、云南省玉溪市的城市污水处理厂建设严重滞后，或长期处于低负荷运行或无故不运行状态，环保部决定暂停四个城市新增化学需氧量排放的建设项目环评、审批。
3? 2008年主要污染物削减进展
环境保护部、国家统计局、国家发展和改革委员会发布的《2008年上半年各省自治区直辖市主要污染物排放量指标公报》显示，环境保护部组织对2008年上半年各省、自治区、直辖市主要污染物总量减排情况进行了核查核算。结果表明，上半年全国化学需氧量排放总量674.2万吨，与2007年同期（691.3万吨）相比下降2.48%；二氧化硫排放总量1213.3万吨，与2007年同期（1263.4万吨）相比下降3.96%。从主要减排工程措施看，2008年1～6月份，全国有4060万千瓦燃煤脱硫机组建成投产，淘汰小火电机组装机容量836万千瓦；新增城市污水处理能力678万吨/日，钢铁、水泥、焦化及造纸、酒精、味精等高耗能高排放行业结构调整取得进展。
2008年全国化学需氧量、二氧化硫排放量分别为1320.7万吨、2321.2万吨，比2007年分别减少4.42%和5.95%；2006～2008年，化学需氧量、二氧化硫排放量三年累计分别减少6.61%和8.95%。
（二）水污染物排放情况
2007年，全国废水排放总量556.8亿吨。其中，工业废水排放量246.6亿吨，占废水排放总量的44.3%，比上年增加2.7%；城镇生活污水排放量310.2亿吨，占废水排放总量的55.7%，比上年增加4.6%。废水中化学需氧量排放量1381.8万吨，比上年减少3.2%。其中，工业废水中化学需氧量排放量511.1万吨，占化学需氧量排放总量的37.0%，比上年减少5.8%；城镇生活污水中化学需氧量排放量870.7万吨，占化学需氧量排放总量的63.0%，比上年减少1.7%。废水中氨氮排放量132.4万吨，比上年减少6.3%。其中，工业氨氮排放量34.1万吨，占氨氮排放量的25.8%，比上年减少19.8%；生活氨氮排放量98.3万吨，占氨氮排放量的74.2%，比上年减少0.5%。
工业废水排放达标率91.7%，比上年提高1.0%。工业用水重复利用率82.0%，比上年提高1.4%，见表7。
（三）大气污染物排放情况
2007年，全国废气排放中，二氧化硫排放量2468?1万吨，比上年减少4?7%。其中，工业二氧化硫排放量2140?0万吨，占二氧化硫排放总量的86.7%，比上年减少4?4%；生活二氧化硫排放量328.1万吨，占二氧化硫排放总量的13.3%，比上年减少6.6%。烟尘排放量986.6万吨，比上年减少9.4%。其中，工业烟尘排放量771.1万吨，占烟尘排放总量的78.2%，比上年减少10.8%；生活烟尘排放量215.5万吨，占烟尘排放总量的21.8%，比上年减少3.9%。工业粉尘排放量698.7万吨，比上年减少13?6%，见表8。
工业燃料燃烧二氧化硫排放达标率和工业生产工艺二氧化硫排放达标率分别为87.4%和81.8%，分别比上年提高5.1和0.8个百分点。
（四）固体废物排放情况
2007年，全国工业固体废物产生量为175767万吨，比上年增加16?0%；排放量为1197万吨，比上年减少8?1%；综合利用量（含利用往年贮存量）、贮存量、处置量分别为110407万吨、24153万吨、41355万吨，分别占产生量的62.8％、13.7％、23.5％。危险废物产生量为1079万吨，排放量为736吨，综合利用量、贮存量、处置量分别为650万吨、154万吨、346万吨，见表9。
伴随着中国经济高速增长、城市化进程加速，公众生活水平提高，中国城市生活垃圾产生量逐年增长，1979年全国城市垃圾清运量约为0.25亿吨，2007年全国垃圾年清运量约达1?77亿吨，20多年间垃圾清运量增加了5倍多。
目前中国城市没有生活垃圾排放量的统计数据。一般情况下垃圾清运量小于产生量，但随着城市垃圾清运预处理设施的日趋完善，垃圾清运量应该与垃圾产生量持平。
1979～2007年，中国城市垃圾清运量数据见表10。
（五）实现污染减排的主要手段
2007年，主要通过工程减排、结构减排和监管减排三大措施的有效实施，促进化学需氧量和二氧化硫排放量实现双下降。
1?工程减排措施
全年新建成城市污水处理厂482座,新增污水处理能力1300万吨/日，城镇污水处理率由上年的57%提高到60%，2700家重点工业企业新建了废水深度治理工程。建成并投入运行345台、装机容量1.2亿千瓦的燃煤脱硫机组，脱硫机组装机容量达到2.66亿千瓦，占全部火电机组的比例由上年的32%提高到48%。
建成一批烧结机烟气脱硫、炼焦煤气和炼油烟气硫黄回收等工程。
2?结构减排措施
关停落后造纸企业2018家，关闭化工企业近500家、纺织印染企业400家。关停小火电机组1438万千瓦，淘汰落后水泥5200万吨、落后炼铁能力4659万吨、落后炼钢能力3747万吨、平板玻璃650万重箱。
3?监管减排措施
将清洁生产审核作为促进减排的重要手段，加强电解锰等重点行业清洁生产审核和环境管理，培训清洁生产管理和技术人员2746人，公布强制性清洁生产审核重点企业1855家。各地区的污染减排统计、监测和执法监管能力普遍得到加强，省级环保部门污染源在线监控系统陆续建成，并与脱硫设施、城市污水处理厂、国家重点监控企业等实现联网，企业达标排放水平稳步提高。
三城市环保投资与城市环境建设情况
20世纪90年代以来，国家及各级政府不断加大城市环保基础设施投资力度，推动了城市环保建设的快速发展。城市生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率、城市建成区绿化面积等不断提高。
（一）环保投资逐年递增基础设施建设加强
2000年，城市环保基础设施投入为561.3亿元，2007年，达到了1467.8亿元。全国环境治理投资总额的绝对金额逐年增加，环境治理投资占GDP的比例在1.1%～1.4%之间，近三年的投入比例甚至低于前几年，见表11。
（二）城市垃圾无害化处理形势严峻
中国城市生活垃圾无害化处理设施建设滞后于经济发展水平，许多城市生活垃圾只是简单填埋处置，全国目前约有2/3的城市处在城市生活垃圾的包围之中，1990年全国城市垃圾无害化处理率极低，只要3.1%，1990~1995年间，城市垃圾无害化处理率迅速提高到了56.4%，这与国家重视垃圾问题并且加大资金投入是分不开的。中国生活垃圾处理以填埋为主，2002~2006年，许多城市填埋场服役期满封场，城市生活垃圾处理设施建设速度不能满足城市垃圾处理需求，城市垃圾无害化处理率呈下降趋势。2007年城市生活垃圾日处理能力达到2.8万吨，无害化处理率达到62%，见表12。
（三）污水处理率逐年提高
全国城市污水处理率从1992年的17%提高到2007年的63%，这是巨大的变化，对城市水环境质量改善起到了非常关键的作用,见表13。
（四）城市绿化水平逐年提高
城市建成区绿化覆盖率从2000年的28%提高到2007的35%，城市人均绿地面积从2001年的5.28平方米提高到2006年的8.98平方米。城市绿化水平与质量逐年提高，改善了城市环境，提高了城市品质,见表14。
四推进城市环境保护的手段
改革开放30年间，中国城市化水平不断提高。1978年底，全中国人口为96259万人，其中城镇人口17245万人，占总人口的17.92%，城市化率约为18%。到2007年，中国城市化率达到了43.7%。中国城市的经济实力明显增强，城市贡献了全国70%的国内生产总值和80%的税收收入。与此同时，由于城市经济的快速发展、城市人口急剧膨胀，城市工业污染控制与生活污染治理设施建设不足，导致城市环境遭到了一定的破坏，从而引发了各种亟待解决的城市环境问题。城市环境保护工作是中国环境保护工作的重中之重，城市环境保护工作是国家环境保护政策的落脚点和出发点。
（一）推进城市环境保护的管理手段
目前，中国主要实施四项措施来推进城市环境保护工作，包括环境保护目标责任制、城市空气质量报告制度、城市环境综合整治定量考核制度（简称“城考”）和创建国家环境保护模范城市。这四项环境保护措施的实施，有效地促进了城市环境保护的发展。
1?环境保护目标责任制
环境保护目标责任制制度以签订责任书的形式，具体规定省长、市长、县长在任期内的环境目标和任务，并作为考核政绩的重要内容。
2?城市空气质量报告制度
城市空气质量报告制度是向公众发布本地空气污染指数，反映城市环境空气质量状况。1997年首先在包括北京、上海、重庆、大连、厦门在内的13个重点城市发布城市空气质量周报。2000年开始在中央电视台和各大报纸发布全国40个重点城市的空气质量日报。目前，113个国家环境保护重点城市全部实施了空气质量报告制度，并有部分城市开展了空气环境质量预报工作。它对提高公众环境意识，加强环境监督，改善城市环境起到了积极的作用。
3?城市环境综合整治定量考核制度
1988年7月13日，国务院环境保护委员会发布《关于城市环境综合整治定量考核的决定》，指出：“环境综合整治是城市政府的一项重要职责，市长对城市的环境质量负责，把这项工作列入市长的任期目标，并作为考核政绩的重要内容。”并规定城考工作自1989年1月1日起实施。“城考”作为中国城市环境管理的一项制度确立下来，并在全国广泛实施，有力地推动了城市环境保护工作。
自1989年实施“城考”以来，我国城市环境管理实现了从定性到定量、从经验到科学的重要转折。实施城市环境综合整治，把工业污染防治与城市基础设施建设有机结合起来，由单纯污染治理向调整产业结构和城市布局转变。十几年的“城考”工作在促进城市政府加强环境保护工作、加快环境基础设施建设和改善环境面貌，提高环境保护工作在城市发展综合决策中的地位等方面起到了功不可没的作用。国家环境保护总局：《中国城市环境保护》，http://www?mep?gov?cn/，2005年6月2日。同时通过“城考”工作，各地城市环保部门业务素质有了明显的提高。
“城考”包括四类指标：环境质量、污染控制、环境建设和环境管理指标。随着环境保护工作的不断深入，提高“城考”的科学性，国家环保总局对“城考”指标体系进行了几次调整。在“十一五”的“城考”指标中共有16项考核指标。从2002年开始，每年发布全国城市环境管理和综合整治年度报告。
自1989年开始，国家环保部对直辖市、省会城市及大连、苏州、桂林共32个城市实施定量考核；从1996年起，国家直接考核的城市达到47个，2002年，重点城市的范围扩大至113个。2007年，参加“城考”的城市达到了617个。
4?创建国家园林城市和环境保护模范城市
1992年，联合国环发大会以后，可持续发展的理念，逐步成为当今世界的发展方向。作为政治、经济、人文的集中所在，城市的可持续发展率先得到重视，并开始实施。“九五”期间，为推进中国城市的可持续发展，《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》提出：“要建成若干个经济快速发展、环境清洁优美、生态良性循环的示范城市。”
1992年，原建设部开始在全国开展创建国家园林城市（城区）的活动，最初目的是为了改变城市脏乱差的环境面貌。随着城镇化进程的快速推进，国家园林城市创建的目标也不断提高。国家园林城市创建并不只抓园林绿化建设，而是以园林绿化为核心，带动城市建设所涉及的市容环境卫生、道路交通、住房保障、生态环境、城市管理等的方方面面，旨在以国家园林城市建设为抓手，促进城市整体功能的完善、综合素质的提高，切实改善人居环境，促进城市可持续发展。
2000年以前，建设部根据全国各城市园林绿化工作实际情况，通过审查确定国家园林城市命名。1997年，建设部在命名第四批国家园林城市的同时，提出12条国家园林城市评选标准。2000年，建设部下发《创建国家园林城市实施方案》和《国家园林城市标准》，从组织管理、规划设计、景观保护、绿化建设、园林建设、生态建设、市政建设及其他特别条款等方面进行规定。按照大城市、中等城市、小城市分别对秦岭淮河以南（北）城市的人均公共绿地、绿地率、绿化覆盖率三项基本指标作出规定。国家园林城市（城区）每两年评选一次。
2005年，建设部对原有的标准和评审办法进行修订，推出新的《国家园林城市标准》和《国家园林城市申报与评审办法》。全国设市城市人民政府均可申报国家园林城市，直辖市人民政府可申报国家园林城区。申报国家园林城市需同时满足3个条件：（1）城市人民政府已提出创建国家园林城市计划，并实施3年以上；（2）城市人民政府对照《国家园林城市标准》组织自检，认为达到国家园林城市标准的；（3）已开展省级园林城市创建活动的，需获得省级园林城市称号。对已命名为“国家园林城市（城区）”实行复查制度，每五年复查一次，复查合格，保留称号，复查验收不合格，给予警告，限期整改，整改不合格，撤销其称号。《“国家园林城市（区）”评选》,奚洁人主编《科学发展观百科辞典》，上海辞书出版社，2007。
国家环境保护局于1997年在全国开展创建国家环境保护模范城市活动，这一活动极大地调动了城市党委、政府和社会各方面的积极性，有力地推动了环境保护事业的发展。1997年，国家环保局科学制定国家环境保护模范城市考核指标体系，分为基本条件和考核指标两大部分，共27项指标。其中，考核指标包括社会经济、环境质量、环境建设和环境管理4个方面。为了规范和严格环境保护模范城市的创建工作，细化和提高各考核指标，指导环境保护模范城市成为积极推进建设资源节约型、环境友好型社会和生态文明建设的模范，国家环保总局在1998年、2002年、2005年和2008年对考核指标进行了不断的完善与修订，以满足城市环境保护发展的新要求。国家环保总局建立专家库，对提出申请的城市进行实地调查和审核，符合指标要求的城市，将被授予“国家环保模范城市”称呼，并建立了复核制度，促进城市持续改进。
（二）国家园林城市创建的进展
1992～2008年末，原建设部同现住房和城乡建设部先后命名了11批共计139个国家园林城市和7个国家园林城区，见表15。通过创建国家园林城市（城区），各城市不仅在园林绿化方面取得了巨大的成效，而且在城市基础设施建设与管理、城市综合整治等方面也取得了较大的进步，将科学发展观落实到了城市发展的实践中，创建园林城市（城区）为推进中国城市的可持续发展起到了非常好的促进和示范作用。
为了督促获得国家园林城市称号3年以上的城市在总结经验和成绩的同时查找不足、总结教训，争取更进一步的发展和提高。2008年，住房和城乡建设部部署了符合要求的97个国家园林城市（城区）的复查工作，主要是以各省、自治区、直辖市自查与互查为主。复查的重点包括：园林绿化建设行政管理机构设置、职能定位和队伍建设情况；绿地系统规划编制、实施情况以及《城市绿线管理办法》落实情况；城市园林绿化建设与发展情况；城市绿化及生态环境保护情况以及开展节约型园林绿化建设的情况；城市生活垃圾无害化处理与污水集中处理等城市基础设施建设情况；城市棚户区（危旧房）改造以及低收入家庭住房保障情况等。
（三）环保模范城市创建的进展
通过创建国家环境保护模范城市（简称“模范城市”），促进了一批城市率先实现了经济、社会与环境的协调发展。据国家环保总局的统计，模范城市在创模前后经济保持持续增长，经济平均增长率比原来平均提高了53.41%，人均GDP平均增长率达到了26.67%，模范城市的经济增长率和人均GDP分别为全国水平的1.54倍和3.5倍，环保投资指数平均增长率达18?08%，以上这些数据充分说明模范城市在城市环境得到保护的同时，经济发展水平仍处于国内的领先地位，模范城市进入了良性发展的轨道，经济的进一步发展，为城市环境质量的提高和环境面貌的改善提供坚实的经济基础。
1997~2008年5月，共命名67个国家环境保护模范城市和5个国家环境保护模范城区，见表16。创建模范城市为中国建设生态文明，建立环境友好型社会探索和积累了宝贵的经验，全国目前仅有10%左右的城市获得此荣誉，并且主
五城市“垃圾问题”应引起重视
（一）垃圾危机的爆发
2007年12月21日，意大利最美丽的港口城市那不勒斯遭遇了严重的“垃圾危机”，城市街道上堆积的待处理各类垃圾已达到5200吨，另有5万吨被弃在城市和山区的公路上。导致“垃圾危机”的主要原因是垃圾处理场空间不足，无法继续堆放垃圾，而政府拟建设新的垃圾处理设施和重新启用原有垃圾处理设施等措施都遭到沿线民众的强烈抗议，并发生了多次暴力冲突。“垃圾危机”不仅影响了民众的正常生活，而且也引发了社会的不稳定。意大利总理贝卢斯科尼将“垃圾危机”作为意大利山区的主要问题来解决，这项提议使得他在4月13日和14日的意大利大选中获胜。2008年5月，意大利政府预备简化建立垃圾压缩填埋中心和垃圾焚烧厂的程序，并任命全国民防部门主管贝尔托拉西奥为负责处理“垃圾危机”的副国务秘书，全力解决“垃圾危机”。
2008年3月14日，因浙江乐清市乐成镇在蛎灰窑村新建无公害垃圾填埋场征地发生纠纷，导致乐清市城区老的垃圾堆放场道路被蛎灰窑村的村民堵住，垃圾清运车不能通行，致使乐清这个省级卫生城市的垃圾多日无法得到清运，大量的垃圾不仅爆满了乐清城区和郊区的9个中转站，而且也让乐清城区1200多个垃圾箱全部爆满，并散发出阵阵恶臭，一向整洁的乐清城区变得脏乱不堪。5天后，乐清城区堆放多日的垃圾暂时被运往北白象镇的垃圾场处理，但仅仅是几天后，北白象镇的垃圾场也即将被填满。乐清“垃圾危机”暂告缓解，但“垃圾问题”远未结束。
无论是历史悠久的世界名城——那不勒斯，还是名不见经传的小城——乐清，都同样被“垃圾危机”困扰着。随着城市垃圾排放量的逐年递增，这种现象还有可能会呈现逐渐扩张之趋势。在现代社会中，城市“垃圾问题”不再仅仅是城市环境卫生的问题，它已经逐步演变成了制约城市经济、社会发展的亟待解决的重要社会问题。因此，各级政府应充分认识“垃圾问题”的重要性和复杂性，做好垃圾管理长远规划，协调各方利益，采取科学、合理和可持续的措施解决“垃圾问题”，避免爆发“垃圾危机”。
（二）正视“垃圾问题”的挑战
垃圾的产生是现代人类社会生产和生活活动的各个环节所具有的普遍特征。垃圾成分复杂，较难处理，如果处置不当会引发综合性的环境污染，由于“垃圾问题”具有长期隐蔽性的特征，因此受到的关注较少。
目前，中国城市垃圾及处理状况呈现如下6个特点，垃圾问题已经逐渐显现。
1?垃圾排放量逐年增长
据统计，全国大约有2/3的城市已经处在垃圾的包围之中。伴随城市化水平的提高和居民生活水平的提高，城市垃圾排放量急剧增长，垃圾排放量年均增长速度约为7%~10%，2006年，全国661个设市城市生活垃圾清运量已达1?48亿吨。
2006年，笔者曾到日本名古屋市对垃圾管理进行调研考察。名古屋市从1998年开始实施垃圾分类，将可回收物进行再利用，使垃圾最终处理量大大减少。但同时令名古屋市政府面对的最大挑战是，垃圾排放量还在逐年增长。由此推断，随着中国生活水平的提高，垃圾排放量仍将维持增长趋势。
2?垃圾混合程度高
中国城市生活垃圾水分较高，含水率一般在30%~50%；有机物（菜叶、骨头等厨房废物）、包装物的比例较高，占干重的50%以上；灰土含量降低，约占干重的10%~20%。大部分城市均实行垃圾混合投放和收集，不利于分类处理。
3?垃圾对环境污染严重
尽管垃圾排放量远低于污水和废气的排放量，但单位排放量所携带的污染物负荷远高于相同排放量的废水和废气。城市垃圾侵占了大量的土地，污染水体、空气和土壤，并导致疾病的传播。特别是居住在填埋场周边地区居民的身体健康受到了一定的影响。
4?无害化处理率偏低
近年来，虽然中国加大了城市垃圾无害化处理设施的建设投资力度，但生活垃圾无害化处理能力仍不能满足日益增长的垃圾处理需求，由于垃圾排放量急剧增长，许多城市现有填埋场已经提前封场，全国城市垃圾无害化处理率从2000年的58%下降到2006年的52.2%，2006年，有7074万吨的垃圾没有得到无害化处理。
5?垃圾处理以填埋为主
截至2006年底，有各类生活垃圾处理场413座，其中城市生活垃圾填埋场324座，处理能力20?7万t/d；城市生活垃圾堆肥厂20座，处理能力0?95万t/d；城市生活垃圾焚烧厂69座，处理能力4万t/d。按垃圾清运量统计，未进行无害化处理（以简易堆存为主）的垃圾比例为47?8%，进行卫生填埋、堆肥和焚烧处理的垃圾比例分别约占43.2%、1.9%和7.7%，
中国环境保护产业协会城市生活垃圾处理委员会：《我国城市生活垃圾处理行业2007年发展综述》，《中国环保产业》2008年第5期。
而以简易堆存和卫生填埋方式处置的垃圾比例高达91%，占用了大量的土地资源。
随着城市的不断发展与扩张，土地资源愈加稀缺，许多城市（特别是大中城市）不仅很难找到新的垃圾填埋场地，而且原来偏远的垃圾填埋场已经悄悄地走进了城市，并出现了建设在垃圾场附近的居民小区。在承受垃圾污染影响的同时，还面临如何处置新增垃圾的困扰。
6?垃圾处理设施选址困难
随着居民对环境质量要求的提高，城市垃圾处理设施选址和建设都极为困难，许多城市垃圾处理设施的运行及建设都遭到了公众的投诉与反对。
（三）解决“垃圾问题”的路径
在20世纪90年代以前，OECD国家各城市处置城市垃圾的主要手段是卫生填埋。随着城市垃圾排放量的快速增长，填埋场环保标准的提高，大量填埋场关闭，填埋能力不断降低，新的垃圾处置设施选址困难，使垃圾处置服务变得稀缺，垃圾处理费用则呈螺旋状向上攀升，引起社会公众、政府和工商企业界对“垃圾问题”的共同关注，并认识到“大量生产、大量消费和大量废弃”的生产和生活方式是不可持续的，逐步探索出了“可持续全过程垃圾管理模式”，应对日益突出的“垃圾问题”。
全过程可持续垃圾管理模式主要是将垃圾管理从单纯的收集、处置，转变为避免和减少垃圾产生、垃圾废物再利用和再循环、垃圾的热能回收以及以环境相容的方式对垃圾进行最终处置。全过程可持续垃圾管理模式以源头减量为最优先策略，根本性的垃圾源头减量是需要全社会长期的努力才能逐步实现，在中国除积极实施各种可行的源头减量措施（禁塑令、限制过度包装等）外，还应使进入到垃圾物流的物质最大限度地资源化，通过各种分类技术，将可用资源分类回收，剩余的垃圾物流可进行焚烧处理回收热能，对焚烧处理后的残渣进行卫生填埋处置。
生活垃圾可持续全过程管理理念并不提倡机械地遵守“生活垃圾管理优先等级原则”，而是倡导根据地方的人口密度和分布特征、垃圾的组成与产生特性、地理和资源特点、文化传统、经济社会基础和发展阶段等因素，在综合考虑经济成本和社会可接受性的基础上，结合“生活垃圾管理优先等级原则”，因地制宜地制定管理规划和具体实施方案。
李宇军：《中国城市生活垃圾管理改进方向的探讨》，《中共福建省委党校学报》2008年第4期。
目前，中国绝大部分城市的垃圾管理模式主要以末端管理模式为主，主要是对公众排放的垃圾进行处理，这种管理模式不能对垃圾排放量进行控制，只能通过提高垃圾处理设施的处理能力来解决日益突出的垃圾问题，这种管理模式不能从根本上解决垃圾问题，是一种被动应对模式，因此，应逐步地将现有的垃圾末端管理模式变革为可持续全过程垃圾管理模式。
六2009年展望
（一）污染减排任务依然艰巨
在全球范围内经济衰退的大背景下，我国污染减排目标的实现存在很多的不确定性，污染减排和环境保护工作面临更严峻的挑战。
污染减排潜在的不利因素主要有三个方面：（1）为了振兴经济，带动就业，地方政府有可能放松环境管制，已经关闭的污染企业可能会死灰复燃，导致污染物排放量的增加；（2）企业为了降低生产成本，停止污染处理设施运行的可能性增大，减排能力人为因素降低的趋势有所增加；（3）中央对4万亿元建设投资有明确的环境保护要求，但在地方落实投资的过程中，有可能会出现一定的偏差。总之，在全球经济危机背景下，地方在拉动经济发展的过程中，有可能放松对环保的严格控制，使污染控制难度加大，影响减排工作成效的持续稳定。
污染减排潜在的有利因素主要有三个方面：（1）2008年，受出口下滑，内需不足等因素影响，一些污染排放量大、能耗高的资源类产业被迫减产甚至局部性停产，企业开工不足，对各种资源和能源的消耗量减少，企业污染物排放量呈下降趋势，缓解了污染减排压力。据有关方面预测，2009年我国经济增长率在6?5%~8%，
联合国亚洲及太平洋经济和社会委员会：《亚洲及太平洋2009年经济和社会概览》，2009年3月26日。指出：2008年中国的增长率减缓至9%，达到2002年以来的最低水平，而且目前仍在继续下滑之中，预测2009年中国的增长率将为7?5%；张汉青、方烨：《世界银行预测：2009年中国GDP增速为6?5%》，2009年3月19日《经济参考报》；温家宝在《政府工作报告》中指出，2009年国民经济和社会发展的主要预期目标是：国内生产总值增长8%左右。远低于2006年、2007年的经济增长速度，经济增长速度放缓，为结构性减排创造了空间。（2）实施三年来的污染减排政策和措施，其效果逐渐显现，并且会发挥更好的作用。（3）在国家4万亿的经济刺激计划，环境保护也是重点投资领域。
总之，既不能低估经济危机对污染减排和环境保护工作所带来的压力，又应该把握好国家扩大内需、加快污染减排和生态环境保护工程建设等措施给环保事业带来的前所未有的机遇。
经过前三年的不懈努力，全国主要污染物排放量持续两年出现下降，为后两年的工作打下了坚实的基础，但由于不确定性的存在，实现“十一五”污染减排目标的压力仍然非常大。因此，需要在充分把握环境保护发展有利时机的同时，还应持续采取更加强有力的措施，保证实现“十一五”污染减排目标。
（二）宏观经济政策助推环保大发展
2008年，美国爆发次贷危机之后，中国为应对日益严峻的经济形势，从10月份开始调整宏观经济政策，特别是确定了今后两年总额达4万亿元的庞大投资计划。在4万亿元的投资中，保障性安居工程占4000亿元；农村民生工程，包括水、电、路、气、房，即农村安全饮水、农村电网改造、农村道路建设、农村沼气建设、农村危房改造和游牧民定居等，大体上是3700亿元；铁路、公路、机场、水利等基础设施建设占15000亿元；教育、卫生、文化、计划生育等社会事业占1500亿元；节能减排和生态工程投资占2100亿元；调整结构和技术改造占3700亿元；灾后恢复重建占1万亿元。
王露、王世玲：《4万亿投资：没有“加码”结构有“变身”》，2009年3月7日《21世纪经济报道》。从这一投资结构中，没有形成大规模生产能力的投资，也没有“两高一资”的投资。对于2008年第四季度增加的1000亿元中央投资，国家也设定了明确的准入门槛，必须符合产业政策和准入标准，必须符合土地、环评、节能等各项条件，严格防止新增中央投资用于“两高”行业和低水平重复建设项目。
虽然直接投向节能减排和生态工程建设的资金从3500亿元降为2100亿元，但其他几项投资都会对生态环境改善起到积极的促进作用。首先，中国经济结构不合理，是导致污染严重的重要原因之一，结构性减排已经成为污染减排的三大重要手段之一，只有通过调整经济结构，才能从根本上保证稳定持续地实现污染减排目标，因此，国家进一步加大调整结构和技术改造的投资力度，将资金提高到3700亿元，将直接通过提升科学技术水平和改善产业结构，提高资源利用率，减少环境污染，保护环境；其次，对农村民生工程和基础设施的投入，如农村沼气建设、农村安全饮水、农村电网改造、游牧民定居等措施，都将直接起到改善农村生态环境的作用；再次，对灾后重建的投入，国务院发布的《汶川地震灾后恢复重建总体规划》提出，根据资源环境承载能力，优化城乡布局、人口分布、产业结构和生产力布局，遵循人与自然和谐的基本原则，将可持续发展思想落实到重建工作中。因此，规划、建设的新城市必将在产业结构布局方面、环境保护基础设施配套和生态环境保护方面有所创新。因此，这次4万亿的刺激经济措施，对中国环境保护工作以及对生态环境保护的影响将是极其深远的。
对4万亿的投资方向进行分析可以发现，国家的投资导向已经表明环境与经济协调发展是中国主旋律。2009年，无论是宏观政策，还是资金都为我国环境保护发展提供了良好基础，2009年将是中国环境保护得到重大发展的黄金年。
附文
2007～2008年中国环境热点事件
一2007年全国污染控制首次出现“拐点”
2007年，在党中央、国务院的统一部署下，各地、各部门深入贯彻落实科学发展观，积极推进工程减排和结构减排，认真落实管理减排措施，全国装备脱硫设施的燃煤机组占全部火电机组的比例由2005年的12%提高到48%，城镇污水处理率由52%提高到60%，全年全国化学需氧量排放量1383?3万吨，比2006年下降3?14%；二氧化硫排放量2468?1万吨，比2006年下降4?66%，采取综合措施推进污染减排，化学需氧量和二氧化硫排放量实现双下降，首次出现“拐点”。
近几年来，国家通过综合运用财政、税收、金融、信贷、价格、贸易等多种经济手段促进环境保护，各项政策逐步落实。如提高了电力、钢铁、石化等13个高耗能、高排放行业建设项目的环境准入条件，积极推进淘汰落后产能，对总投资近1.5万亿元的377个项目作出了不予审批或暂缓审批的决定。对全国9000多个新开工项目开展了环保专项清理检查，对不符合“环评”要求的1194个项目依法予以严肃处理。进一步严格企业上市环保核查，2007年共否决或暂缓10家企业84亿元的上市融资申请。采取“区域限批”、“流域限批”措施，暂停10市、2县、5个开发区和4个电力集团的“环评”审批。
因此，2007年首次出现主要污染物排放量双下降的“拐点”，这是我国30多年来不懈努力的必然结果。
二武汉城市圈和长株潭城市群获批
国家综合配套改革试验区
2007年12月14日，国家发展和改革委员会下发文件，批准长沙、株洲、湘潭（简称长株潭）城市群与武汉城市圈，一同列为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，并要求推进长株潭城市群和武汉城市圈综合配套改革，要深入贯彻落实科学发展观，从实际出发，根据资源节约型和环境友好型社会建设的要求，全面推进各个领域的改革在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成有利于能源资源节约和生态环境保护的体制机制，加快转变经济发展方式，推进经济又好又快发展，促进经济社会发展和人口、资源、环境相协调，切实走出一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路，为推动全国体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用.
2008年9月10日，“武汉城市圈”综改方案获得国务院的正式批复。这是国内第一个启动综合配套改革（以下简称“综改”）试点的城市圈(群)。“武汉城市圈”由“1+8”9座城市组成，是指在以武汉市为中心的100公里半径内，整合黄石、鄂州、黄冈、孝感、天门、潜江、仙桃、咸宁8个中小城市，形成湖北乃至长江中游最大、最密集的城市群。国务院要求“武汉城市圈”内建立政府间高效的协调机制，建立多层级联席会议协调机制，打破行政壁垒，统筹区域规划。作为以“两型社会”为主题的“综改”区，环保政策是“武汉城市圈”改革试验的主要内容之一。根据“综改”方案，国务院要求武汉城市圈创新资源节约和环保的体制机制，具体做法是建立起圈域内的“环保督察中心”，同时建设环境监控信息共享平台，实行城乡生态建设和环保一体化管理；实施污染物排放总量初始权有偿分配、排污许可、排污权交易等制度，建设圈域内“污染物排放交易市场”，并创新排污权征收使用管理模式。国务院要求“武汉经济圈”本着“谁开发谁保护，谁收益谁补偿”的原则，制定出台《生态环境补偿条例》，并以江汉中下游水生态修复为重点，开展生态环境补偿试点。“武汉城市圈”获准探索生态环保建设资金筹集的新途径，包括探索发行水专项债券，设立圈域生态环境保护基金，鼓励风险投资和民间资本进入环保产业，开展公益类科研机构产权制度改革试点，试验建立科技企业的股权激励机制等.
2008年9月27日，湖北省政府公布了武汉城市圈“两型社会”试点重大项目清单，拟列入武汉城市圈“两型社会”试点启动项目的投资总规模超过1?1万亿元。武汉城市圈围绕项目化、资金化、政策化形成了试验区建设的重大启动项目清单。拟列入武汉城市圈“两型社会”试点启动项目共有131项，投资总规模1?14万亿元。其中，今年启动建设的重大项目58项，投资总规模5375亿元；今年计划投资429亿元。启动前期工作重大项目45项，投资总规模2164亿元。启动策划工作的重大项目共28项，投资总规模3891亿元。
2008年12月25日，“长株潭城市群综合改革方案”获国务院正式批复。长株潭城市群将在“资源节约利用、环境保护、产业结构优化升级、科技体制、土地管理、投融资体系、财税、对外经济统筹城乡、行政管理体制”等重点领域展开综合改革试验。长株潭城市群在方案中提出了三项试验：率先形成有利于资源节约、环境友好的新机制，率先形成城市群发展的新模式，率先积累传统工业化成功转型的新经验。长株潭城市群位于湖南省东北部，包括沿湘江呈品字形分布的长沙、株洲、湘潭三市，三市两两相距不足40公里，面积2?8万平方公里，经济总量占到湖南全省的70%，是湖南省经济发展的核心增长极。
三国家环保总局升格为“环保部”
2008年3月11日，以“大部制”为核心的新一轮国务院机构改革方案出台，国家环保总局升格为环境保护部。谢良兵：《环保总局升格为环境保护部：环保“扩权”的背后》，《中国新闻周刊》2008年4月1日。
国家环境保护总局只是国务院的直属单位，而国家环境保护部则是国务院组成部门，环保部拥有了表决权，可以更多地参与国家的综合决策。
从国务院环境保护领导小组这一没有编制的临时机构起步，经历城乡建设环境保护部内设环境保护局、国家环境保护局、国家环境保护总局，到现在的环境保护部经历了30多年的历程，在国务院机构改革过程中，中国环境保护管理部门的管理力度不但没有消减，反而在不断得到增强，这说明中国政府以及全社会对环境保护重要性的认识不断深化，对环境问题的严重性的认识不断加深，环境保护管理机构的不断升格是中国环境保护事业不断发展的需要，同时也是中国经济社会不断发展的需要。
四绿色奥运绿色北京
绿色奥运有狭义和广义之分。狭义的绿色奥运是指在申办、组织、举办奥运会的过程中，自然环境和生态环境能与人类社会协调发展。广义的绿色奥运是指与奥运会相关的物质和意识上的绿色，这里的“绿色”，不仅是指狭义绿色奥运中的“绿色”，而且还指其他方面的与自然和社会发展相协调的思想和做法。
自2001年7月13日北京申奥成功以来，北京市在环境保护方面总共投入了1400亿元资金。在城市建设、环境保护等方面做了大量工作，取得了明显的进展。从消减污染物排放总量、调整工业经济结构布局入手，对200多家重污染企业实现整体搬迁转产，生活垃圾无害化处理率和工业固体废物处置利用率均达到96?5%，危险废物无害化处理率达到76?6%。经过7年的努力，北京申奥时的环境承诺全部实现。
（一）奥运场馆采用191项环保措施
银灰色的“鸟巢”、蓝色的“水立方”、金色的五棵松篮球馆……北京奥运会比赛场馆色彩各异。“绿色奥运”理念的推行，却让它们拥有了共同的色彩。
北京奥运会使用的37个比赛场馆、56个训练场馆、奥运村等5个相关设施，在规划、设计、施工、验收、运行等各个环节，都贯穿了“绿色奥运”理念。据统计，落实在奥运工程中的环保措施达191项，涵盖了噪声控制、固体废弃物处理等多方面，实现了北京对国际奥委会的承诺。
（二）空气质量改善经历“三级跳”
北京空气质量改善的过程概括为三个阶段。
第一个阶段从1998~2007年底，北京实施了13个整治阶段，200多项措施。达标的天数从100天增加到246天。
第二阶段就是2008年上半年，实施的第14阶段大气污染控制措施。主要内容涉及机动车新车执行新的排放标准、执行新的油品标准，以及燃煤设施执行非常严格的排放标准。
第三个阶段则从2008年7月1日开始，北京市采取了奥运会期间的临时减排措施，这个临时减排措施的主要内容包括机动车限行和重污染施工企业的停工以及重污染企业在确保达标排放的基础上，继续减排30%，取得了良好的效果。
（三）垃圾分类工作推进效果显著
截至2007年底,北京市垃圾分类收集率已达到52%,垃圾资源化率达到35%,全面超额完成垃圾分类收集率达50%,资源化率达30%的奥运承诺。
据北京市政管委会副主任陈玲介绍,为完成奥运承诺,北京市从2002年开始推广垃圾分类工作,到2007年底,北京市累计有2255个居民小区和社会单位开展了垃圾分类工作，并创建了75个垃圾分类示范单位。垃圾分类试点单位普遍实现了垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处理的稳定持续运行,减量化和资源化效果明显。北京市的党政机关单位在2008年6月底以前全部实施垃圾分类。
五实施“限塑令”
多年来，老百姓已经习惯了免费使用塑料袋的生活，据中国塑协塑料再生利用专业委员会统计，全国每天对塑料袋的使用量高达30亿个，其中仅用于买菜的塑料袋就达10亿个。中国连锁经营协会发布的超市节能报告显示，全国超市行业每年消耗的包装袋价值高达50亿元人民币，其中以塑料购物袋为主。目前，仅北京每年废弃的塑料袋就达23亿个，产生废旧塑料包装垃圾14万吨，占生活垃圾总量的3%；上海每年产生废旧塑料包装垃圾19万吨，占生活垃圾总量的7%。由于大量使用塑料袋以及对其回收处理不到位，塑料袋已经成为“白色污染”的主要来源，同时也导致能源资源的严重浪费。
2008年1月8日，中国国务院发布了中国国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构下发《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。自2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋。在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。厚度小于0.025毫米的“超薄袋”容易破损，不能重复使用，用后一般都被随意扔掉，是环境污染的主要“杀手”，必须从生产源头上严格禁止。有偿使用是利用价格的杠杆作用，促进公众减少使用塑料袋的数量，提倡使用菜篮子、布袋子，从日常生活做起，保护环境。推行塑料袋的限用和禁用，可以有效地促进资源综合利用，保护生态环境，并可促进构建资源节约型、环境友好型社会的建设。
有偿使用和禁用塑料袋正在成为国际社会的共识，不仅美国、英国、澳大利亚等发达国家明令禁用塑料袋，印度、坦桑尼亚等许多发展中国家也都对限用塑料袋做出明确规定，一些国家还立法推进塑料袋的禁用，最大限度地减少其造成的“白色污染”。
自2008年6月1日实施“限塑令”以来，全国各地各大超市、商场的塑料袋使用量急剧减少，但在农贸市场，限塑令实施效果欠佳。“限塑令”的实施有待于完善监督管理长效机制，以保证政策实施的效果的实现。
